城鎮化是現代化的必由之路，是我國最大的需求潛力所在，對推動經濟社會平穩健康發展、構建新發展格局、促進共同富裕都具有重要意義。近日，國家發展改革委發布了《“十四五”新型城鎮化實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。

根據《實施方案》提出的目標，到2025年，全國常住人口城鎮化率將穩步提高，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距明顯縮小。

仍處在城鎮化快速發展期

近10年來，在各方的共同努力下，我國新型城鎮化建設取得一系列重大歷史性成就。1.3億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，農業轉移人口市民化成效顯著，城鎮化空間布局持續優化，“兩橫三縱”城鎮化戰略格局基本形成，城市可持續發展能力持續增強，城鄉融合發展體制機制和政策體系基本確立。

國家發展改革委規劃司有關負責人表示，到2021年末，全國常住人口城鎮化率達到64.72%，戶籍人口城鎮化率提高到46.7%，城鄉居民收入比降至2.5，城鎮化水平和質量大幅提升。

“十四五”時期，我國仍處在城鎮化快速發展期，城鎮化動力依然較強，與此同時，城鎮化質量亟待進一步提升，城鎮化發展面臨的機遇動力和問題挑戰并存。

為推動“十四五”時期推進新型城鎮化的政策導向有效落地，《實施方案》提出，到2025年，全國常住人口城鎮化率穩步提高，戶籍人口城鎮化率明顯提高，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距明顯縮小。農業轉移人口市民化質量顯著提升，城鎮基本公共服務覆蓋全部未落戶常住人口。“兩橫三縱”城鎮化戰略格局全面形成，城市群承載人口和經濟的能力明顯增強，重點都市圈建設取得明顯進展，軌道上的京津冀、長三角、粵港澳大灣區基本建成。超大特大城市中心城區非核心功能有序疏解，大中城市功能品質進一步提升，小城市發展活力不斷增強，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展。

與此同時，我國城市可持續發展能力將明顯增強。到2025年，城鎮開發邊界全面劃定，新增建設用地規模控制在2950萬畝以內，城市內澇治理取得明顯成效，城市燃氣等管道老化更新改造深入推進，能源資源利用效率大幅提升，城市黑臭水體基本消除，地級及以上城市空氣質量優良天數比率提高到87.5%，城市建成區綠化覆蓋率超過43%。

農業轉移人口市民化

推進城鎮化的首要任務是促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。“十四五”時期，要堅持存量優先、帶動增量，著力提高農業轉移人口市民化質量。

一是深化戶籍制度改革。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，各城市因地制宜促進在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。

二是完善城鎮基本公共服務提供機制。建立基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給的機制，探索實施電子居住證。

三是提高農業轉移人口勞動技能素質。聚焦用工矛盾突出的行業和新業態，持續大規模開展面向新生代農民工等的職業技能培訓。探索通過社保卡為符合條件的農民工發放電子培訓券。

四是強化隨遷子女基本公共教育保障。以公辦學校為主將隨遷子女納入流入地義務教育保障范圍，根據人口流動調整教師編制定額，加大人口集中流入城市義務教育階段學位供給。

五是鞏固提高社會保險統籌層次和參保覆蓋率。穩步推進基本養老保險全國統籌，做實基本醫療保險市級統籌并推動省級統籌，逐步放開放寬居民在常住地或就業地參加社會保險的戶籍限制。

六是強化農民工勞動權益保障。逐步消除性別、戶籍、身份等各類影響平等就業的不合理限制或就業歧視，建立新就業形態勞動者勞動權益保障機制。

七是完善農業轉移人口市民化配套政策。中央財政和省級財政分別對吸納跨省域、跨市域農業轉移人口落戶多的地區給予支持。各級國土空間規劃編制修訂充分考慮人口規模因素特別是進城落戶人口數量，合理安排城鎮新增建設用地規模。

優化城鎮化空間布局

國家發展改革委規劃司有關負責人還指出，增強城市群和中心城市等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，符合我國資源環境條件和人口經濟變動趨勢。同時，應加大政策舉措力度，促進人口經濟在城市間合理分布，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

首先，要分類推動城市群發展。深入實施京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等區域重大戰略，積極推進成渝地區雙城經濟圈建設，實施長江中游、北部灣等城市群發展“十四五”實施方案，推動山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原等城市群發展，加強城市群對周邊特殊類型地區發展的輻射帶動。

其次，有序培育現代化都市圈。建立健全省級統籌、中心城市牽頭、周邊城市協同的同城化推進機制，提高都市圈交通運輸連通性便利性，引導產業從中心至外圍梯次分布、合理分工、鏈式配套，鼓勵都市圈社保和落戶積分互認。

再者，推動超大特大城市轉變發展方式。統籌兼顧經濟、生活、生態、安全等多元需要，科學確定城市規模和開發強度，合理控制人口密度，有序疏解中心城區功能、設施以及過度集中的公共服務資源。

此外，還要提升大中城市功能品質，推動制造業差異化定位、規模化集群化發展，完善對外交通通道及設施；增強小城市發展活力，培育發展小城市特色優勢產業，支持資源枯竭城市因地制宜發展接續替代產業；推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，推進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能、縣鄉村功能銜接互補等。

推進城鄉融合發展

“我國即使基本實現城鎮化，仍將有4億左右的人口生活在農村。”國家發展改革委規劃司有關負責人強調，必須健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，堅持以工補農、以城帶鄉，以縣域為基本單元、以國家城鄉融合發展試驗區為突破口，促進城鄉要素自由流動和公共資源合理配置，逐步縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距。

具體措施包括：穩步推進農村土地制度改革，落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策；開拓鄉村建設多元化融資渠道，鼓勵各級財政和開發性政策性金融機構支持城鄉融合發展，逐步提高地方土地出讓收益用于農業農村比例；引導城市人才入鄉發展，推進城市教文衛體等工作人員定期服務鄉村，允許入鄉就業創業人員在原籍地或就業創業地落戶并依法享有相關權益；促進城鄉產業協同發展，發展縣域經濟，構建以現代農業為基礎、鄉村新產業新業態為補充的多元化鄉村經濟；多渠道增加農民收入，深化農村集體產權制度改革，健全農民直接補貼政策，統籌推進農村勞動力轉移就業和就地就近就業創業等。（何  珺）