《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）近日對(duì)外公布，自2024年5月1日起施行?！稐l例》重點(diǎn)就明確體制機(jī)制、規(guī)范交易活動(dòng)、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和懲處違法行為等方面作出規(guī)定，首次以行政法規(guī)的形式明確了碳排放權(quán)市場(chǎng)交易制度。

這部條例具體將如何規(guī)范碳市場(chǎng)發(fā)展？在2月26日國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)趙英民對(duì)條例進(jìn)行了解讀。

成交量已逾4億噸

碳排放權(quán)交易是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制控制和減少二氧化碳等溫室氣體排放、助力積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的重要政策工具。近年來(lái)，我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。2011年10月在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳等地啟動(dòng)地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)工作，2017年12月啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，2021年7月全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式上線交易。

上線交易以來(lái)，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行整體平穩(wěn)，年均覆蓋二氧化碳排放量約51億噸，占全國(guó)總排放量的比例超過(guò)40%。截至2023年底，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)共納入2257家發(fā)電企業(yè)，累計(jì)成交量約4.4億噸，成交額約249億元，碳排放權(quán)交易的政策效應(yīng)初步顯現(xiàn)。

與此同時(shí)，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)制度建設(shè)方面的短板日益明顯。此前我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于碳排放權(quán)交易管理的法律、行政法規(guī)，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行管理依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的規(guī)章和文件執(zhí)行，立法位階較低，權(quán)威性不足，難以滿足規(guī)范交易活動(dòng)、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量、懲處違法行為等實(shí)際需要，急需制定專門行政法規(guī)，為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行管理提供明確法律依據(jù)，保障和促進(jìn)其健康發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)趙英民介紹，《條例》是我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域第一部專門的法規(guī)，首次以行政法規(guī)的形式明確了碳排放權(quán)市場(chǎng)交易制度，具有里程碑意義。

《條例》的制定總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持全流程管理，覆蓋碳排放權(quán)交易各主要環(huán)節(jié)，避免制度空白和盲區(qū)。同時(shí)，立足我國(guó)碳排放權(quán)交易總體屬于新事物、仍在繼續(xù)探索的實(shí)際情況，重在構(gòu)建基本制度框架，保持相關(guān)制度設(shè)計(jì)必要彈性，為今后發(fā)展留有空間。此外，針對(duì)碳排放數(shù)據(jù)造假突出問(wèn)題，著力完善制度機(jī)制，有效防范懲治，保障碳排放權(quán)交易政策功能發(fā)揮。

明確體制機(jī)制

明確監(jiān)督管理體制，是加強(qiáng)碳排放權(quán)交易管理的重要方面，也是制定《條例》的重要目的之一。

《條例》明確，國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作，其他有關(guān)部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)的有關(guān)監(jiān)督管理工作；地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作，其他有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)的有關(guān)監(jiān)督管理工作。

為提升監(jiān)管效能，《條例》還規(guī)定國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門建立全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管理平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)的全過(guò)程監(jiān)管，并與有關(guān)部門實(shí)現(xiàn)信息共享。

《條例》從6個(gè)方面構(gòu)建了碳排放權(quán)交易管理的基本制度框架。一是注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)的法律地位和職責(zé)。全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)碳排放權(quán)交易產(chǎn)品登記，提供交易結(jié)算等服務(wù)，全國(guó)碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織開展碳排放權(quán)集中統(tǒng)一交易。

二是碳排放權(quán)交易覆蓋范圍以及交易產(chǎn)品、交易主體和交易方式。國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同有關(guān)部門研究提出碳排放權(quán)交易覆蓋的溫室氣體種類（目前為二氧化碳）和行業(yè)范圍，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施；碳排放權(quán)交易產(chǎn)品包括碳排放配額和經(jīng)批準(zhǔn)的其他現(xiàn)貨交易產(chǎn)品，交易主體包括重點(diǎn)排放單位和符合規(guī)定的其他主體，交易方式包括協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競(jìng)價(jià)或者符合規(guī)定的其他方式。

三是重點(diǎn)排放單位確定。國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定重點(diǎn)排放單位確定條件，省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同有關(guān)部門據(jù)此制定年度重點(diǎn)排放單位名錄。

四是碳排放配額分配。國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定年度碳排放配額總量和分配方案，省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同有關(guān)部門據(jù)此向重點(diǎn)排放單位發(fā)放配額。

五是排放報(bào)告編制與核查。重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)編制年度溫室氣體排放報(bào)告，省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)報(bào)告進(jìn)行核查并確認(rèn)實(shí)際排放量。

六是碳排放配額清繳和市場(chǎng)交易。重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)核查結(jié)果足額清繳其碳排放配額，并可通過(guò)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)購(gòu)買或者出售碳排放配額，所購(gòu)碳排放配額可用于清繳。

保障數(shù)據(jù)質(zhì)量

排放數(shù)據(jù)真實(shí)是碳排放權(quán)交易正常進(jìn)行和發(fā)揮政策功能的基本前提。在防范和懲處碳排放數(shù)據(jù)造假行為方面，《條例》主要從4個(gè)方面作了規(guī)定。一是強(qiáng)化重點(diǎn)排放單位主體責(zé)任。要求重點(diǎn)排放單位制定并嚴(yán)格執(zhí)行排放數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案，如實(shí)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)核算本單位溫室氣體排放量、編制年度排放報(bào)告并對(duì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，按規(guī)定向社會(huì)公開信息并保存原始記錄和管理臺(tái)賬。

二是加強(qiáng)對(duì)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理。受委托開展溫室氣體排放相關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家有關(guān)技術(shù)規(guī)程和技術(shù)規(guī)范要求，對(duì)出具的檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不得出具虛假報(bào)告；受委托編制年度排放報(bào)告、對(duì)年度排放報(bào)告進(jìn)行技術(shù)審核的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備國(guó)家規(guī)定的設(shè)施設(shè)備、技術(shù)能力和技術(shù)人員，建立業(yè)務(wù)質(zhì)量管理制度，獨(dú)立、客觀、公正開展相關(guān)業(yè)務(wù)，對(duì)出具的年度排放報(bào)告和技術(shù)審核意見承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不得篡改、偽造數(shù)據(jù)資料，不得使用虛假的數(shù)據(jù)資料或者實(shí)施其他弄虛作假行為；技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在同一省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)不得同時(shí)從事年度排放報(bào)告編制和技術(shù)審核業(yè)務(wù)。

三是強(qiáng)化監(jiān)督檢查。規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以對(duì)重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，明確現(xiàn)場(chǎng)檢查可以采取的措施，并要求被檢查者如實(shí)反映情況、提供資料，不得拒絕、阻礙。

四是加大處罰力度。對(duì)在溫室氣體排放相關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)、年度排放報(bào)告編制和技術(shù)審核中弄虛作假的，規(guī)定了罰款、責(zé)令停產(chǎn)整治、取消相關(guān)資質(zhì)，以及禁止從事相應(yīng)業(yè)務(wù)等嚴(yán)格的處罰，并建立信用記錄制度。

跟進(jìn)配套措施和設(shè)施

為確?！稐l例》順利實(shí)施，有關(guān)方面將著重開展3個(gè)方面的工作。首先，持續(xù)抓好宣傳貫徹。《條例》的專業(yè)性比較強(qiáng)，要采取多種方式對(duì)《條例》進(jìn)行宣傳，幫助有關(guān)部門工作人員、重點(diǎn)排放單位、有關(guān)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位和個(gè)人更好地掌握《條例》內(nèi)容、領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)，做到知法守法。這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。

其次，及時(shí)跟進(jìn)配套制度?！稐l例》確立了碳排放權(quán)交易管理的基本制度框架，但要真正落地落實(shí)，離不開配套規(guī)章、辦法、標(biāo)準(zhǔn)等更為具體、操作性更強(qiáng)的規(guī)定作支撐。要及時(shí)出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)定。

再者，完善監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施。碳排放權(quán)交易管理專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，要有效實(shí)施監(jiān)管，基礎(chǔ)設(shè)施的支撐非常關(guān)鍵。其中全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管理平臺(tái)對(duì)于實(shí)施全過(guò)程、全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提升監(jiān)管力度具有重要作用。《條例》對(duì)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管理平臺(tái)建設(shè)作了明確規(guī)定，有關(guān)方面將以《條例》實(shí)施為契機(jī)，統(tǒng)籌整合各方面力量，加快管理平臺(tái)建設(shè)，提升監(jiān)管的信息化、智能化水平，形成監(jiān)管合力。

《條例》適用于全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)。對(duì)于地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，《條例》從兩個(gè)方面作了規(guī)定：《條例》施行前建立的地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)參照《條例》的規(guī)定健全完善相關(guān)管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理；《條例》施行后，不再新建地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，重點(diǎn)排放單位不再參與相同溫室氣體種類和相同行業(yè)的地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的碳排放權(quán)交易。

盡快實(shí)現(xiàn)首次擴(kuò)圍

趙英民介紹，我國(guó)的碳排放主要集中在發(fā)電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙和航空等八大重點(diǎn)行業(yè)，占二氧化碳排放總量的75%左右。這些重點(diǎn)行業(yè)工業(yè)化程度高，有一定的人才、技術(shù)和管理基礎(chǔ)，更容易實(shí)現(xiàn)對(duì)碳排放的量化控制管理，影響含碳產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格。

目前，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)納入了發(fā)電行業(yè)，排放量大約是51億噸，占全國(guó)二氧化碳排放總量的40%以上。“將高排放行業(yè)盡早納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在碳排放資源配置中的決定作用，可以使全社會(huì)的降碳成本實(shí)現(xiàn)最優(yōu)、最小化，從而助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型和美麗中國(guó)建設(shè)?！壁w英民指出。

《條例》對(duì)確定行業(yè)覆蓋范圍和重點(diǎn)排放單位相關(guān)的工作程序進(jìn)行了明確。生態(tài)環(huán)境部每年在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)上述重點(diǎn)行業(yè)組織開展年度的碳排放核算報(bào)告核查工作，同時(shí)開展市場(chǎng)擴(kuò)圍的專項(xiàng)研究。

“我們正在積極推動(dòng)，爭(zhēng)取盡快實(shí)現(xiàn)我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的首次擴(kuò)圍?！壁w英民說(shuō)，未來(lái)將堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、先易后難的原則，優(yōu)先納入碳排放量大、產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重、減污降碳協(xié)同效果好、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)好的重點(diǎn)行業(yè)。擴(kuò)圍工作將把握好節(jié)奏力度，科學(xué)合理確定不同行業(yè)的納入時(shí)間，分階段、有步驟地積極推動(dòng)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋碳排放重點(diǎn)行業(yè)，從而構(gòu)建更加有效、更有活力和更具國(guó)際影響力的碳市場(chǎng)。

兩個(gè)碳市場(chǎng)互為補(bǔ)充

今年1月22日，全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)啟動(dòng)。它與全國(guó)碳排放交易權(quán)市場(chǎng)有什么關(guān)系？

“通俗來(lái)說(shuō)，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是強(qiáng)制性的，自愿減排交易市場(chǎng)是自愿性的?！壁w英民解釋，全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)是繼全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)之后，我國(guó)推出的又一個(gè)助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要政策工具，兩者都是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制控制和減少溫室氣體排放，既有區(qū)別、獨(dú)立運(yùn)行，又有聯(lián)系、互為補(bǔ)充，共同構(gòu)成我國(guó)的碳市場(chǎng)體系。

目前，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的參與主體主要是具有控制溫室氣體排放法律義務(wù)的排放企業(yè)，即《條例》中說(shuō)的重點(diǎn)排放單位，由政府向這些企業(yè)分配碳排放配額，并規(guī)定企業(yè)清繳與其實(shí)際排放等量的配額。清繳完后，配額盈余的企業(yè)可以在市場(chǎng)上通過(guò)交易出售獲益；配額不足的企業(yè)需要從市場(chǎng)購(gòu)買，從而實(shí)現(xiàn)激勵(lì)先進(jìn)、約束落后的政策導(dǎo)向，降低整個(gè)行業(yè)乃至全社會(huì)的降碳成本。

而自愿減排交易市場(chǎng)的目的，則是鼓勵(lì)各類主體自主自愿地采取額外的溫室氣體減排行動(dòng)，產(chǎn)生的減排效果經(jīng)過(guò)科學(xué)方法量化核證后，通過(guò)市場(chǎng)出售獲取相應(yīng)的減排貢獻(xiàn)收益?！白栽笢p排交易市場(chǎng)可以動(dòng)員更廣泛的行業(yè)企業(yè)，自主自愿開展溫室氣體減排行動(dòng)，并創(chuàng)造巨大的綠色市場(chǎng)機(jī)遇，帶動(dòng)全社會(huì)共同參與綠色低碳發(fā)展。”趙英民總結(jié)。

《條例》規(guī)定，納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的企業(yè)可以購(gòu)買經(jīng)核證的溫室氣體減排量，用于清繳其碳排放配額。通過(guò)配額清繳抵銷機(jī)制，兩個(gè)碳市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通。“強(qiáng)制碳市場(chǎng)和自愿碳市場(chǎng)銜接，將更好地形成政策合力，進(jìn)一步激發(fā)綠色低碳創(chuàng)新動(dòng)力，引導(dǎo)社會(huì)各方共同參與減碳，推動(dòng)落實(shí)國(guó)家‘雙碳’目標(biāo)?！壁w英民指出。（何  珺）