近日，國家發改委印發了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》是當前和今后一個時期指導節能降耗工作、促進高質量發展的重要制度性文件，對確保完成“十四五”節能約束性指標、推動實現碳達峰碳中和目標任務具有重要意義。近日，發改委就《方案》的重要政策發力點，以及如何增加能源消費總量管理彈性等問題進行解讀。

可以看到，結合碳達峰碳中和目標，《方案》分3個階段提出了目標要求：第一階段是到2025年，能耗雙控制度更加健全，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高。第二階段是到2030年，能耗雙控制度進一步完善，能耗強度繼續大幅下降，能源消費總量得到合理控制，能源結構更加優化。第三階段是到2035年，能源資源優化配置、全面節約制度更加成熟和定型，有力支撐碳排放達峰后穩中有降目標實現。

能耗雙控核心

“十三五”時期，為倒逼發展方式轉變、加快推進生態文明建設，根據黨的十八屆五中全會部署，在以往節能工作基礎上，我國建立了能源消費強度和總量雙控制度，在全國設定能耗強度降低、能源消費總量目標，并將目標分解到各地區，嚴格進行考核。

“能耗雙控的核心是持續提升能源利用效率，不斷提高發展的質量和效益。我們將按照嚴格控制能耗強度，合理控制能源消費總量并適當增加管理彈性的原則，繼續將能耗強度降低作為經濟社會發展的約束性指標，將能源消費總量作為工作推進的引導性指標，通過合理控制能源消費總量，推動能耗強度降低目標完成”。國家發改委表示，對能耗雙控目標分解也作出了相應調整。

一是進一步突出強度優先。以各地區能源產出率為重要依據，綜合考慮經濟社會發展水平、能源消費現狀、節能潛力、上一五年規劃目標完成情況等因素，合理確定各地區能耗雙控目標。結合以往能耗雙控制度實踐和各地區能耗強度實際水平，能耗強度高于全國平均水平的地區，將要承擔比以往更高的目標要求；同時，為促進區域協調發展，推動形成帶動全國高質量發展的新動力源，在能源消費總量目標分解中，對能源利用效率較高、發展較快的地區適度傾斜。

二是能耗強度指標創新實行雙目標管理。從“十四五”開始，國家將向各省（區、市）分解能耗強度降低基本目標和激勵目標兩個指標。其中，基本目標是地方必須確保完成的約束性指標，激勵目標按一定幅度高于基本目標，鼓勵地方“跳一跳、夠得著”。同時，《方案》規定地方在完成能耗強度降低激勵目標的情況下，能源消費總量將免予考核。這樣既體現了堅持強度優先、鼓勵多完成強度目標的導向，也進一步拓展了地方用能空間。

三是國家預留少量能耗指標。為增加能源消費總量管理彈性，增強國家對各地區能源消費的宏觀調控能力，國家層面擬預留一定能源消費總量指標，統籌支持國家重大項目建設、可再生能源發展等。

增加能源消費總量管理彈性措施

國家發改委指出，在各地區各部門的共同推動下，能耗雙控工作取得了明顯成效，過去5年全國能耗強度繼續大幅下降，能源消費總量增速較“十一五”、“十二五”時期明顯回落，在支撐經濟社會發展的同時，為促進高質量發展、保障能源安全、改善生態環境質量、應對氣候變化發揮了重要作用。

但隨著時間推移，各地區經濟發展情況發生變化，能源消費總量目標進展也隨之出現了分化，特別是一些經濟增長較快、發展質量較高的地區難以完成能耗總量目標。根據習近平總書記重要指示精神，結合“十三五”實踐經驗以及碳達峰碳中和工作要求，《方案》從5個方面提出了增加能源消費總量管理彈性的措施。

一是對國家重大項目實行能耗統籌。近年來，根據產業發展等需要，國家布局了一批關系國計民生和發展未來的重大項目，相關項目能耗量巨大，成為所在地區能耗雙控目標完成的難點。根據這一實際情況，《方案》規定對黨中央、國務院批準建設且符合相關條件的國家重大項目，將按照“央地共擔”原則，在能耗雙控考核中對項目能耗量實行一定幅度減免。

二是嚴格管控高耗能高排放項目。“十四五”時期，各地區擬投產達產“兩高”項目數量多、新增能耗量大，嚴重影響能耗雙控目標完成。堅決遏制“兩高”項目盲目發展，成為能耗雙控和碳達峰、碳中和工作的當務之急和重中之重。根據黨中央、國務院決策部署，為堅決遏制“兩高”項目盲目發展，我委將會同有關部門，督促各省（區、市）建立在建、擬建、存量“兩高”項目清單，實行分類處置，并以新增能耗5萬噸標準煤為界限，國家、地方分級加強管理。通過堅決遏制“兩高”項目盲目發展，倒逼地方轉方式、調結構，騰出用能空間，這也是增加能源消費總量管理彈性的重要手段。

三是鼓勵地方增加可再生能源消費。2020年12月，習近平總書記在氣候雄心峰會上作出重要宣示，提出到2030年我國非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上。考慮到未來我國可再生能源將迎來高比例、大規模發展，結合可再生能源電力消納保障機制和綠色電力證書交易實施，《方案》明確提出在地方能源消費總量考核中，對超額消納可再生能源電量的地區按規定抵扣相關能耗量，形成政策組合拳，進一步激勵可再生能源發展和消納。

四是鼓勵地方超額完成能耗強度降低目標。《方案》堅持能耗強度優先，也圍繞這一指標設計了總量的彈性管理措施，即對能耗強度降低達到國家下達激勵目標的地區，能源消費總量目標將免于考核。

五是推行用能指標市場化交易。在完善能耗雙控制度過程中，我們高度關注發揮市場配置資源的作用，結合市場化改革要求和“十三五”用能權交易試點開展情況，提出完善用能權有償使用和交易制度，加快建設全國用能權交易市場，建立能源消費總量指標跨地區交易機制，推動能源要素向優質項目、企業、產業及經濟發展條件好的地區流動和集聚。(林  楚)